Po akcesji Polski do UE w 2004 roku w skali całego kraju rozpoczęła się masowa ofensywa beneficjentów starających się pozyskać środki pomocowe z UE w zakresie budowy, rozbudowy oraz modernizacji systemów gospodarki wodno-ściekowej. Oczywiście beneficjentem był cały sektor finansów publicznych tj. samorządy lokalne, regionalne oraz Skarb Państwa.
      Starano się o dotacje różnego typu, od klasycznych inwestycji w budowę dużych obiektów stacjonarnych jak oczyszczalnie ścieków, stacje uzdatniania wody, po liniowe ciągi kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz sieci wodociągowe. Boom inwestycyjny, związany ze zobowiązaniami akcesyjnymi Rządu Polskiego względem Komisji Europejskiej, zaciążył poważnie na budżetach tychże beneficjentów oraz zdolnościach finansowania inwestycji w programach długofalowych. Zaniedbania w zakresie oczyszczania ścieków, a tym samym Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych (KPOŚK) były bowiem ogromne. Wiąże się z tym także limit maksymalnego zadłużenia jednostek z sektora finansów publicznych do 60% zdolności pokrycia budżetu.
      Tak więc po 2004 roku niejednokrotnie powstał pat co do zdolności finansowania gmin i ich spółek w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Każdorazowo wiązała się z tym długofalowa analiza kondycji finansowej i ekonomicznej. Należało oszacować lukę finansową, tj. rzeczywisty próg wsparcia środków dotacyjnych z UE. W tym miejscu wielu beneficjentów było skazanych na inne ogólnodostępne środki dokapitalizownia majątku i struktury kapitałowej – tym razem z rynku prywatnego.

Analiza Opcji …
      Każde przedsiębiorstwo kanalizacji i wodociągów (pwik), będące spółką celową gminy a zarazem realizatorem zadań publicznych, vide komunalnych, w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków, zgodnie z zapisami ustaw w tym zakresie, musi kalkulować taryfy oraz związane z tym opłaty za pobór ścieków i dostawę wody.¹
W analizach finansowych lub due diligence spółek z sektora finansów publicznych mogą powstawać więc wielomilionowe dziury budżetowe, związane z obsługą swych statutowych działań. Zaciągnięcie więc pożyczek lub kredytów z sektora prywatnego na pokrycie powyższego deficytu przez pwik z zakresu wod-kan, w tym z udziałem dotacji UE, jest jedynym sposobem dopięcia budżetu. W tym zakresie jest dokonywana analiza możliwości sfinansowania i pokrycia długofalowych działań inwestycyjnych lub modernizacyjnych, poprzez 5. lub 10-letnie plany restrukturyzacyjne lub sanacyjne pwik w zakresie inwestycji, jak i ich bieżącego funkcjonowania w obrocie prawnym i handlowym.
Często się także zdarza, że zadłużenie spółek wodnych, które zaciągając kredyty lub pożyczki na rynku komercyjnym, a przede wszystkim ze źródeł preferencyjnych, takich jak: BOŚ,BGK,NFOŚiGW na sfinansowanie swoich zadań, nie są w stanie ich spłacić zgodnie z harmonogramem i warunkami umów. W tym miejscu wkracza prywatny partner strategiczny, który oferuje pomoc w spłacie zobowiązań gminy lub spółki komunalnej. Może się to odbyć na różnych etapach planów inwestycyjnych tychże beneficjentów.

Inwestor strategiczny – klucz do sukcesu …
     Przy planowaniu przedsięwzięcia inwestycyjnego w ramach PPP i montażu finansowego lub łączonej struktury kapitałowej w sektorze gospodarki wodnościekowej, należy podjąć temat eksploatacji budowanego lub modernizowanego majątku. Od tych założeń bowiem będzie zależeć powodzenie wspólnego interesu dwóch partnerów: z sektora publicznego oraz prywatnego. Cały program przychodów oraz spłaty zaciągniętych wcześniejszych kredytów, pożyczek będzie liczony na etapie operatorskim przez inwestora strategicznego, który wejdzie w strukturę kapitałową. Przejmie ewentualne udziały pwik, lub będzie świadczył długoletnie usługi operatorskie. Powstaje zatem pytanie o determinację sektora publicznego w realizacji tego typu przedsięwzięć o znaczeniu strategicznym dla rozwoju lokalnych społeczności. Pamiętajmy, że sektor wod-kan zaspokajać ma publiczne potrzeby mieszkańców, uwzględniając tzw. nieprzekraczalny dochód rozporządzalny mieszkańca, tj. graniczną maksymalną kwotę, którą mieszkańcy będą w stanie przeznaczyć na dobra pierwszej potrzeby, tzn.wodę i kanalizację.
      Inne podejście do tego typu inwestycji to przekazanie uprawnień do zarządzania strukturą majątkową, a tym bardziej operatorską pwik w ręce prywatne. Decyzja ta musi być przez decydentów, czyli włodarzy lokalnego lub regionalnego rynku wod-kan, poparta formalną inicjatywą uchwałodawczą, np. rady gminy lub radnych sejmiku województwa. Proces ten musi być także poparty wcześniejszą analizą swot, due dilifence, studium wykonalności takiego przedsięwzięcia PPP.² Czy warto zabiegać o takiego partnera strategicznego z rynku prywatnego?
     O tym zwykle decyduje kondycja finansowa beneficjenta – pwik, oraz jego długofalowa polityka. Czy łatwo pozyskać stabilnego partnera w ramach PPP? Jak wskazują dotychczasowe doświadczenia jest to proces długotrwały i skomplikowany.

Za jaką cenę?     
     Aby przygotować proces pozyskania prywatnego partnera w ramach formuły PPP, należy przygotować długofalowe negocjacje w postaci procedury otwartej lub ograniczonej, poprzez zastosowanie odpowiednich przepisów zachowujących wymogi prawa wspólnotowego UE, tj. zachowania uczciwej konkurencji i przejrzystości.³  Należy tu także dodać, że rola publicznego partnera, np. samorządu lokalnego jest wiodąca, jeżeli chodzi o przygotowanie warunków wyjściowych do publicznego przetargu dla pozyskania prywatnego partnera.
      Od warunków (SIWZ), które przygotuje podmiot publiczny będzie zależeć przyszła struktura organizacyjna, kapitałowa oraz struktura zarządzania danym przedsięwzięciem lub nowo utworzoną spółką pwik. Jest to najtrudniejszy moment do określenia przez sektor publiczny. Musi ustalić, co i w jakim czasie chce uzyskać od partnera  prywatnego. Pozostaje także pytanie: za jaką cenę?
Wiodącym modelem realizacyjnym w światowym systemie formuły PPP jest system BOT – czyli Build, Operate, Transfer. Model ten polega na wybudowaniu, zarządzaniu oraz następnie przekazaniu nowo wybudowanego majątku docelowemu właścicielowi. Oczywiście jest wiele modyfikacji tego modelu np. BOOT, BTO.⁴ Biorąc przykład, gmina jako partner sektora publicznego, realizujący ustawowe obowiązki i komunalne zadania na podstawie umowy kontraktowej zawartej z inwestorem strategicznym, powierza mu wybudowanie inwestycji pod klucz w sektorze gospodarki wodno ściekowej, np. systemu kanalizacji i wodociągów. Inwestor jako partner prywatny wykłada odpowiednią ilość środków finansowych na powyższą inwestycję, aby ją zaprojektować i  i wybudować. Następnie na podstawie kontraktu zarządza jako operator nowym majątkiem przez okres referencyjny, zwykle od 10-15 lat, eksploatuje go i utrzymuje. Po zakończeniu etapu zarządzania na mocy umowy kontraktowej przekazuje powyższy majątek odpowiednio zamortyzowany swojemu partnerowi publicznemu jako docelowemu właścicielowi wybudowanej ze środków zewnętrznych lokalnej infrastruktury. Należy zaznaczyć, że kluczowym dla obydwu stron momentem jest ustalenie modelu zrządzania, utrzymania oraz momentu przekazania powstałego majątku wspólnego przedsięwzięcia. Są z tym związane także obowiązki ponoszenia nakładów odtworzeniowych, amortyzacji, opłat, podatków, etc. Trzeba także nadmienić, iż sektor prywatny musi na takiej celowej inwestycji zarobić w sposób komercyjny. I następuje pytanie, jak pogodzić ogień z wodą, tzn. zrealizować cel zaspakajania potrzeb publicznych przez np. gminę z potrzebą komercyjnego działania przez sektor prywatny. Pamiętać należy, że w trakcie przygotowań negocjacyjnych  do zawarcia ostatecznej umowy kontraktowej z partnerem prywatnym omawiany jest szczegółowy biznesplan oraz wielowariantowa analiza opłacalności danego przedsięwzięcia. Są wyliczane m.in. wskaźniki stopy zwrotu z kapitału FRR/K czy próg rentowności BEP oraz co najważniejsze taryfa przyszłych opłat za korzystanie z nowo wybudowanego majątku przez docelowych użytkowników (mieszkańców danej społeczności). Niejednokrotnie zdarza się, że polityka cenowa przyszłego prywatnego operatora, który w imieniu sektora publicznego zarządza wspólnym majątkiem jest zbyt drastyczna dla możliwości tzw. dochodu rozporządzalnego mogącego być maksymalnie ponoszonego przez mieszkańców danej społeczności jako bezpośrednich użytkowników wybudowanego majątku. Przekroczenie pewnego progu opłat, które wcześniej były akceptowane przez obydwie strony PPP, a następnie, które nie są do przyjęcia przez społeczeństwo, może spowodować zatory w realizacji kontraktu na etapie eksploatacyjnym długoterminowej umowy kontraktowej. W takich przypadkach zwykle dochodzi do renegocjacji kontraktu przez obydwie strony lub w ostateczności do jego zerwania.

Pierwsze koty za płoty…
  Obecnie najbardziej opłacalnymi inwestycjami w ramach PPP na gruncie polskim są sektory: energetyki (gaz, ropa), telekomunikacji, utylizacji odpadów połączonej z kogeneracją energii (biogazownie, nowoczesne składowiska odpadów), dróg płatnych oraz sieci wodno-kanalizacyjnych. Jest jeszcze oczywiście przemysł zbrojeniowy,
który też może świetnie prosperować, lecz to wymaga decyzji na gruncie politycznym. Przykładem w ramach samego sektora wodno-ściekowego jest Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Tarnowskich Górach, gdzie koncern Veolia Environment - CGE utworzył spółkę celową Veolia Voda, która stała się współwłaścicielem z pakietem większościowym tamtejszego PWiK.⁵ Należy dodać, iż stało się to w ramach trwania Projektu finansowanego z UE z Funduszu Spójności z okresu 2004-2006. Innym przykładem kapitalizacji na gruncie para-PPP w oparciu o zapisy kodeksu cywilnego jest przejęcie przez koncern SAUR wodociągów gdańskich na początku lat 90. Powstała w 1992 roku spółka akcyjna Saur Neptun Gdańsk S.A. jest klasycznym przykładem reorganizacji oraz restrukturyzacji mienia publicznego. Chodziło o odblokowanie możliwości inwestycyjnych i kapitałowych spółki dzięki potencjałowi prywatnego, strategicznego inwestora.⁶ Od 2009 roku trwają przygotowania do kapitalizacji na gruncie PPP PWiK w Będzinie.

Przypisy

1.Patrz Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
2. Patrz Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym.
3. Patrz Ustawa Prawo zamówień publicznych oraz Ustawa o koncesji na roboty budowlane i usługi.
4. Patrz Green paper on public-private partnerships and community law on public contracts and concessions Bruksela 30.04.2004.
5. http://www.veoliawoda.pl.
6. http://www.sng.com.pl.

Autor: Tomasz Leszczyński, Collect Consulting Sp. z o.o. Dział Doradztwa Publicznego

Artykuł został opublikowany w magazynie "Ochrona Środowiska" nr 5/2010