Przedstawiciele sektora publicznego usilnie starają się przygotować ścieżki przedsięwzięć infrastrukturalnych, przeprowadzić postępowanie i ostatecznie wybrać partnera publicznego, z którym wspólnie podzielą elementy ryzyka, koszty i odpowiedzialność przy realizacji zadań zabezpieczających świadczenie usług publicznych. Inwestorzy – partnerzy prywatni – partycypują w projektach polegających zazwyczaj na budowie i zarządzaniu parkingami, obiektami sportowo-rekreacyjnymi, infrastrukturą wodno-ściekową czy mieszkalnictwem komunalnym. Nie brakuje też pionierów, którzy coraz odważniej wybierają bardziej skomplikowane zagadnienia. Dodatkowym bodźcem do aktywizacji działań gmin, powiatów czy przedsiębiorstw komunalnych w zakresie wdrażania projektów w formule partnerstwa publicznoprywatnego jest rosnące zadłużenie sektora.

 Połączyć PPP z funduszami unijnymi
    Wyzwaniem dla samorządów stały się ostatnio projekty z zakresu gospodarki odpadami realizowane w formule partnerstwa publiczno- prywatnego jednocześnie przy udziale środków Funduszu Spójności (środki unijne). Ustawa o samorządzie gminnym (art. 7 ust. 1 pkt 3) określa katalog zadań własnych gmin, w szczególności nakłada na gminy obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców. Uszczegółowieniem tej ustawy są m.in. ustawa o odpadach oraz ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określające katalog praw i obowiązków samorządów w zakresie kształtowania gospodarki odpadami. Sektor publiczny musi realizować założenia i cele ujęte w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami transponującego na rodzimy grunt wymagania unijnych Dyrektyw 2006/12/WE, 1999/31/WE oraz 1994/62/WE, będące jednocześnie naszymi zobowiązaniami akcesyjnymi, w tym m.in.:
 • stworzenie odpowiedniej i zintegrowanej sieci instalacji w celu zapewnienia Rzeczypospolitej Polskiej samowystarczalności,
• ograniczenia do wymaganych limitów ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, przeznaczonych na składowiska,
• osiągnięcia wymaganych limitów w zakresie odzysku odpadów opakowaniowych.

    Samorządy planują zrealizować między innymi duże inwestycje dotyczące instalacji i systemów obsługujących min. 150 tys. mieszkańców (projekty znajdujące się na liście indykatywnej). Zamierzają wykorzystać w tym celu dofinansowanie w ramach Programu Infrastruktura i Środowisko, Priorytet II – Gospodarka odpadami i ochrona powierzchni ziemi i Działanie 2.1.Kompleksowe przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, ze szczególnym uwzględnieniem odpadów niebezpiecznych.

 Wykorzystać ustawę o koncesjach
    Dwa akty prawne: Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 19 grudnia 2008 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 100, z późn. zm.) oraz ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101, z późn. zm.) dały samorządom postawę do tworzenia nowych form współpracy z sektorem prywatnym przy realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych z wykorzystaniem nowoczesnych narzędzi inżynierii finansowej. Obrane w każdym z tych projektów założenia dotyczące ostatecznej formuły projektu (czy czyste PPP, czy koncesja na usługi) uzależnione są od przyjętej formy instytucjonalnej, podziału ryzyk oraz sposobu wynagradzania partnera prywatnego. W projektach, w których wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu PPP albo w głównej mierze, to prawo wraz z zapłatą pewnej sumy pieniężnej, wybór inwestora prywatnego opiera się w oparciu o przepisy ustawy o koncesji. W pozostałych projektach partnera prywatnego wybiera  się, stosując przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych.

 W poszukiwaniu odpadów
    Istotną kwestią wpływającą na realizację projektów w formule PPP jest element popytowo-podażowy, czyli zapewnienie odpowiedniego strumienia odpadów komunalnych czy też inaczej zapewnienia odpowiedniej wielkości popytu na usługi stanowiące przedmiot koncesji. Tym samym rozstrzygnąć należy, kto (podmiot publiczny czy podmiot prywatny) ponosi ryzyko rynkowe w zakresie pozyskiwania strumienia odpadów.
    Biorąc pod uwagę obecny stan prawny determinujący zasady własności odpadów komunalnych, uprawnienia przedstawicieli sektora publicznego przewidzianych ustawą o odpadach, ustawą o utrzymaniu czystości i zgodnie z Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami sytuacja ta jest niejednoznaczna, co powoduje, że ciężar w przygotowywanych projektach przenoszony jest na koncesjonariuszy. Stanowi to jednak niezwykle ryzykowny element projektu, zaś podmiot prywatny z pewnością będzie się obawiał przejęcia odpowiedzialności za tę kategorię ryzyka gospodarczego, wyceniając je wręcz ekstremalnie wysoko.
    Tutaj należy również wspomnieć, że art. 1. punkt 3 ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi stanowi: „Koncesjonariusz ponosi w zasadniczej części ryzyko ekonomiczne wykonywania koncesji”. Jeżeli ryzyko związane z zabezpieczeniem strumienia odpadów przypisane zostanie stronie prywatnej (koncesjonariuszowi) właściwym trybem do realizacji przedsięwzięcia jest tryb koncesyjny, w przeciwnym wypadku zaistnieje przesłanka do zastosowania formuły zgodnie z ustawą PPP. W świetle problemu „własności śmieci” problematyka mniejszościowego udziału sektora publicznego w finansowaniu przedsięwzięcia (montaż finansowy środków własnych i dotacji z Unii Europejskiej), by spełnić warunek ponoszenia zasadniczej części ryzyka gospodarczego przez koncesjonariusza, staje się drugorzędna.
    Projektodawcy upatrują rozwiązania w projekcie przyjętej już ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, przygotowanej przez Ministerstwo Środowiska. Zakłada ona przejęcie przez gminy zarządzania odpadami komunalnymi. Takie rozwiązanie pozwoli skutecznie uporządkować gospodarkę odpadami komunalnymi i stworzyć szczelny, i nowoczesny system gospodarowania odpadami.

 Problemy i bariery w stosowaniu PPP
    Podział i wycena ryzyk, formuła realizacji przedsięwzięcia, efektywny montaż finansowy czy też brak jednoznacznych uwarunkowań prawnych w zakresie własności odpadów komunalnych, to oczywiście nie jedyne problemy i bariery, z którymi  spotykają się samorządy w przygotowywaniu projektów odpadowych przy współudziale partnera prywatnego i wykorzystaniu dotacji unijnych. Wśród wielu trudnych zagadnień pojawia się jeszcze element właściwej analizy, prezentacji i udowadniania, że realizacja projektu w formule partnerstwa publiczno-prywatnego będzie bardziej korzystna od tradycyjnej formy jego realizacji (w oparciu o finansowanie jedynie ze źródeł własnych samorządu, ewentualnie w połączeniu ze środkami zewnętrznymi), czyli osiągnięcie wskaźnika „value for money” (dodatkowych korzyści, opłacalności). Służą do tego narzędzia oceny opłacalności PPP w stosunku do modelu opartego na tradycyjnym zamówieniu publicznym, tzw. komparatory:
 • PPS - Potential Scan (skanowanie projektu wstępna analiza PPP);
• PPC - Public-Private Comparator - komparator publiczno-prywatny (porównanie hipotetycznego modelu PPP z modelem tradycyjnym);
• PSC - Public Sector Comparator - komparator sektora publicznego (porównanie najlepszej wybranej oferty PPP z modelem tradycyjnym).

    O ile pierwszy i drugi komparator służą do zbadania, czy dany projekt może być potencjalnie zrealizowany w formule PPP oraz oceny jego opłacalności w tej formule, o tyle PSC (Public Sector Comparator) jest wykorzystywany jako benchmark do oceny zaproponowanych przez  problem we właściwym skonstruowaniu założeń i pozyskaniu danych rynkowych dla branżowego projektu – odpadowego, analiz finansowych przedsięwzięcia realizowanego w formie tradycyjnej, uwzględniając tzw. korekty neutralności konkurencyjnej czy wycen i analiz.

 Przekonać opornych
    Ostatni z przytoczonych problemów – ocena oddziaływania na środowisko uwzględniająca aktywny udział społeczności lokalnych – nie występuje jedynie przy tego typu przedsięwzięciach, ale przy większości inwestycji infrastrukturalnych, a już z pewnością tych współfinansowanych ze środków unijnych, jednak z uwagi na delikatną materię - gospodarkę odpadami komunalnymi i sposób utylizacji śmieci, budzi wiele kontrowersji. 15 listopada 2008 roku weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o  udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Uwzględnia ona nadrzędne Dyrektywy, tj. Dyrektywę OOS (85/337/EEC) oraz Dyrektywę siedliskową (92/43/EC).
    Poprawnie przeprowadzona procedura powinna uwzględniać wszystkie elementy przewidziane w prawodawstwie m.in. screening, scoping. Szczególnie ważną rolę odgrywają tutaj konsultacje społeczne, które powinny być uwzględnione na każdym etapie procesu decyzyjnego, w tym lokalizacyjnego. Spalarnie śmieci, instalacje termicznej utylizacji odpadów nie są wymarzonymi sąsiadami. Brak wiedzy i świadomości o braku szkodliwości substancji emitowanych do powietrza, wody i gleby powoduje opór społeczny i blokowanie przedsięwzięć. To z kolei wydłuża czas przeprowadzania procedur i uzyskiwania decyzji administracyjnych. Samorządy, mimo wielu akcji promocyjno-edukacyjnych, zmuszone są nadal walczyć z organizacjami ekologicznymi i aktywnymi grupami mieszkańców miast, w których owe obiekty unicestwiające odpady mają powstać.

Zmiany w ustawie pozwolą na skuteczne zagospodarowanie odpadów komunalnych

* * *

    Tematyka gospodarki odpadami nie jest łatwa. Realizacja projektów budowy instalacji utylizacji odpadów w formule partnerstwa publicznoprywatnego z jednej strony i przy współudziale finansowania funduszami unijnymi z drugiej, to już nie lada wyzwanie. Brak wypełnienia zobowiązań akcesyjnych w zakresie polityki odpadowej pociągnie za sobą konsekwencje w postaci kar finansowych, więc skutecznie determinuje samorządy do działania. Problemy przy wdrażaniu projektów PPP są podobne niezależnie od wartości przedsięwzięcia. Warto jest więc poczynić starania, by nie tylko zyskać pierwsze pozytywne doświadczenia, ale móc zaistnieć na rynku europejskim jako kraj, który pierwsze spektakularne sukcesy w realizacji projektów PPP odnosi na wielomilionową skalę i w relatywnie trudnym sektorze. Będzie to naszą wartością dodaną projektów.

Autor: Małgorzata Okularczyk, Collect Consulting

Artykuł został opublikowany w magazynie "Ochrona Środowiska" nr 2/2011

Źródło fot.: www.sxc.hu