Wina za to rozkłada się zarówno na władze gmin (których zadaniem własnym jest zaopatrzenie w wodę), jak i na przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (są nimi najczęściej samorządowe zakłady budżetowe lub spółki prawa handlowego z udziałem gminy, rzadziej zakontraktowany przez gminę przedsiębiorca zewnętrzny). Poziom świadczonych usług wodociągowych często nie usprawiedliwia wysokiej ceny za 1 m3 dostarczanej wody.

Tymczasem w wielu miastach Polski ponad 50% długości sieci wodociągowej stanowią przewody działające dłużej niż 50 lat, a 45% − przewody w wieku 25-50 lat. W strukturze materiałowej sieci ciągle 35% stanowią stare rurociągi z żeliwa szarego, 10% ze stali, a 4% z azbestocementu. Negatywny wpływ na jakość wody wodociągowej oraz koszty jej produkcji ma niska czystość wody z ujęć, co wymusza złożone procesy uzdatniania.

Awarie urządzeń, brak ciągłości i zmienność natężenia przepływu wody powodują wyższe koszty dostarczania wody. Obniża to dochody przedsiębiorstw, hamuje inwestycje, w tym odnawianie istniejących sieci i urządzeń oraz rozbudowę i modernizację urządzeń do poboru i uzdatniania wody.

Polska nie jest krajem zasobnym w wodę

Na jednego mieszkańca przypada ok. 1.600 m3 wody, tj. trzy razy mniej niż wynosi średnia europejska. Wprowadzenie obowiązku opomiarowania wielkości zużycia wody i upowszechnienie wiedzy o potrzebie oszczędzania wody, a także podwyżki cen wody spowodowały, że jej pobór na cele zbiorowego zaopatrzenia ludności w latach 2000−2016 zmniejszył się w Polsce o ok. 13%.

W 2016 r. na potrzeby gospodarki narodowej i ludności pobrano ok. 10,58 km3 wody, z tego 2,05 km3, tj. 19,4%, na potrzeby eksploatacji sieci wodociągowych. Dostawę wody dla zbiorowego zaopatrzenia ludności, w 28% pokryto z zasobów wód powierzchniowych i w 72% z zasobów wód podziemnych. Największy pobór wody odnotowano w województwie mazowieckim, śląskim i wielkopolskim.

W 2015 r. dystrybucję wody zapewniały 8.502 wodociągi zaopatrujące w wodę około 36 mln ludzi, tj. 92% ludności. Nakłady na infrastrukturę wodociągową w tym roku wyniosły 1,8 mld zł, co pozwoliło uzyskać wzrost wydajności ujęć wody o 25,0 tys. m3/d, wzrost wydajności stacji uzdatniania wody o 3,0 tys. m3/d oraz przyrost długości sieci wodociągowych o 5,4 tys. km.

Intensywny rozwój infrastruktury wodociągowej w ostatnich 20 latach w znacznej mierze wynikał z dofinansowania tych inwestycji ze środków UE.

Przedsiębiorstwa winny dbać o wydajność i bezawaryjność sieci, ale różnie z tym bywa. Trzy przedsiębiorstwa nie przeprowadzały nakazanych ustawowo kontroli stanu technicznego budowli wodociągowych. Niektóre awarie skutkowały brakami wody lub spadkami ciśnień w różnych punktach miast średnio co drugi dzień. W części przedsiębiorstw liczba awarii rosła, w innych zmalała dzięki podjętym działaniom na rzecz poprawy stanu technicznego sieci i urządzeń oraz monitorowania pracy sieci dla wczesnego wykrywania uszkodzeń, optymalizacji wydajności urządzeń i zarządzania przepływami.

Po usunięciu awarii wszystkie skontrolowane przedsiębiorstwa dokonywały płukania naprawionego odcinka sieci, ale tylko cztery przeprowadzały jego dezynfekcję i tylko osiem przedsiębiorstw wykonywało poawaryjne badanie jakości wody. Niewykonywanie badań jakości wody po usunięciu awarii było działaniem nielegalnym i narażało mieszkańców na konsumowanie wody wodociągowej niespełniającej wymagań jakościowych.

Brak zainteresowania ze strony burmistrzów i prezydentów miast przeprowadzaniem przez przedsiębiorców kontroli stanu technicznego sieci i obiektów na sieci wodociągowej świadczy zdaniem NIK o niedostatecznym nadzorze nad działalnością przedsiębiorstw i o braku dbałości o jakość, ilość i ciśnienie dostarczanej wody, jak i o regularność jej dostaw - a w konsekwencji także o ograniczanie kosztów eksploatacji i utrzymania infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej, co wpływa na wysokość cen wody.

Ponad 80% przedsiębiorstw prowadziło monitoring pracy sieci wodociągowych, przy czym liczba punktów pomiarowych na każdej sieci była różna i wynosiła od 1 do 24. Pięć z tych przedsiębiorstw wprowadziło automatyczny monitoring, obejmujący ok. 80% sieci wodociągowej. Kalkulacja przeprowadzona w jednym z tych przedsiębiorstw wykazała, że jednoroczny zysk ze zmniejszenia strat wody w sieci prawie trzykrotnie przewyższył koszty poniesione na zakup i wdrożenie systemu monitoringu. Działania powyższe NIK uznaje za dobrą praktykę. Jednak 2/3 miast nie miało informacji o monitoringu urządzeń, co świadczy o ich braku zainteresowania możliwością obniżenia kosztów eksploatacji sieci wodociągowych, a więc i ceny wody.

Przedsiębiorstwa corocznie dokonywały bilansów gospodarowania wodą

Wynika z nich, że straty wody (różnica między wodą pobraną z ujęć a dostarczoną do odbiorców, pomniejszona o wodę zużytą przez same wodociągi i przez odbiorców) to ponad 10 mln m3. W dwóch miastach w badanym okresie wielkość strat wody wzrosła, a w trzech miastach wskaźnik ten przekraczał wartość średnią krajową wynoszącą 15,2%. 1/3 miast nie miała informacji o poziomie strat wody, co utrudniało im m.in. podejmowanie decyzji  o celowości realizacji inwestycji o modernizacji sieci.

Zarówno przedsiębiorstwa, jak i władze miast niedostatecznie dbały o zapewnienie mieszkańcom dostaw wody dobrej jakości. Większość przedsiębiorstw nie uzyskała pozytywnych ocen higienicznych dla materiałów i wyrobów używanych do uzdatniania wody przeznaczonej do spożycia, co mogło skutkować gorszą jakością samej wody podawanej do sieci. Laboratoria badające jakość wody dla dwóch przedsiębiorstw nie miały zatwierdzonego przez sanepid systemu jakości wykonywanych badań, co podważało wiarygodność ich wyników. Przedsiębiorstwa co roku uzgadniały z sanepidem miejsca i częstotliwość poboru prób wody do badań oraz zakres badań, jednak harmonogramy tych badań nie uwzględniały w pełni wymaganych miejsc poboru prób wody. Ponadto dwa przedsiębiorstwa nie wykonały uzgodnionego z inspekcją sanitarną zakresu badań jakości wody, co świadczyło także o nierzetelnym wypełnianiu roli kontrolnej przez sanepid. Żadne przedsiębiorstwo nie prowadziło monitoringu jakości wody we wszystkich wymaganych miejscach sieci.

Władze miast nie dostawały od inspekcji sanitarnej wszystkich ocen jakości wody, a jeden burmistrz nie otrzymał żadnych ocen. Takie zaniechanie uniemożliwiało burmistrzom i prezydentom miast przekazanie stosownej informacji mieszkańcom.

Gdy powiatowi inspektorzy sanitarni stwierdzali w ramach własnego monitoringu jakości wodę niezdatną do spożycia, nie stosowali jednakowych zasad postępowania: jeden wszczął postępowanie administracyjne w dniu otrzymania wyników badań, inny podjął odpowiednie działania dopiero po 20 dniach. To drugie działanie było nielegalne i narażało  zdrowie konsumentów.

Władze miast i przedsiębiorstwa nie wykonywały rzetelnie obowiązku przekazywania konsumentom bieżących informacji o jakości wody wodociągowej, co było działaniem niezgodnym z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzani ścieków.

NIK wskazuje, że w żadnym z aktów prawnych dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi nie wskazano podmiotu zobowiązanego do pobierania próbek i wykonywania badań wody z instalacji wewnętrznej w budynkach mieszkalnych, szczególnie wielorodzinnych. Przy niewłaściwej eksploatacji instalacji wewnętrznych w tych budynkach, skutkującej pogorszeniem jakości wody, stwarza to zagrożenie dla zdrowia mieszkańców.

Przedsiębiorstwa często nie informowały inspekcji sanitarnej i władz miast o awariach ani o działaniach naprawczych podejmowanych w takich wypadkach, nie uzgadniały też z inspekcją miejsca, częstotliwości i zakresu badań wody po usunięciu awarii. W czterech przedsiębiorstwach nie zbadano jakości wody po usunięciu awarii. Bieżących informacji o jakości wody i o awariach nie udzielało sześciu burmistrzów i prezydentów miast oraz 10 przedsiębiorstw. Uniemożliwiało to mieszkańcom zabezpieczenie się przed skutkami awarii.

Nieprawidłowości formalne w taryfach

Kontrola wykazała nieprawidłowości formalne w taryfach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz we wnioskach o zatwierdzenie taryf opracowywanych w przedsiębiorstwach, a także nierzetelną ich weryfikację przez burmistrzów i prezydentów miast. Siedem przedsiębiorstw, wbrew ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uwzględniało w taryfach opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej. Pomimo nieprawidłowości władze miast akceptowały taryfy, a rady miast je uchwalały. Wszystkie skontrolowane przedsiębiorstwa podawały do publicznej wiadomości ogłoszenia o obowiązujących taryfach, lecz pięć przedsiębiorstw w ogłoszeniach podawało jedynie cenę wody, a trzy nie dochowały terminu publikacji powyższych ogłoszeń.

Izba stwierdziła też przypadki nieprawidłowości w umowach zawieranych przez przedsiębiorstwa z odbiorcami umów na dostawę wody.

Ponad połowa skontrolowanych urzędów miast oraz przedsiębiorstw nie miała danych o liczbie mieszkańców korzystających z wody wodociągowej, przedsiębiorstwa nie mogły więc zaplanować wielkości zapotrzebowania na wodę, a miasta - prawidłowo dokonać oceny wykonania zadania zbiorowego zaopatrzenia w wodę ani określić potrzeby rozwoju sieci. Władze wszystkich miast miały niepełne dane o inwestycjach ujętych w planach rozwoju i modernizacji wodociągów, a 40% urzędów miejskich nie miało informacji o terminie rozpoczęcia inwestycji, o stanie ich realizacji i o wysokości poniesionych nakładów inwestycyjnych.

Przede wszystkim jednak władze miast nie dysponowały danymi o wieku, strukturze materiałowej i stanie technicznym sieci wodociągowej, awariach infrastruktury, wielkościach strat wody w sieci i o wynikach monitorowania jej pracy. Utrudniało to gminom rzetelną weryfikację wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, a także taryf za dostawę wody i odprowadzanie ścieków. Tylko jeden burmistrz i jeden prezydent miasta korzystał z prawa przeprowadzania kontroli w przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym.

Z reguły przedsiębiorstwa uzyskiwały infrastrukturę wodociągową i kanalizacyjną od miast aportem na własność. Jednak w dwóch miastach nie zawarto z przedsiębiorstwami umów określających warunki korzystania z powierzonych im wodociągów, a w dwóch innych wydzierżawiono przedsiębiorstwom środki trwałe za opłatą pobieraną rocznie. Opłaty te podnosiły koszty utrzymania i eksploatacji infrastruktury wodociągowej w przedsiębiorstwie, a tym samym wysokość cen za wodę ustalanych dla jej odbiorców. Tak więc miasto powierzało przedsiębiorstwu wykonywanie zadania własnego, obciążając je jednocześnie kosztami dzierżawy majątku wodociągowego, które w ostatecznym rozrachunku ponosili mieszkańcy.

Organy wykonawcze tylko dwóch miast przeprowadzały w przedsiębiorstwach kontrole w trybie art. 18e ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W pozostałych miastach organy nie wykonywały takich kontroli, uznając za wystarczający nadzór nad działalnością przedsiębiorstw wynikający z uczestnictwa w zgromadzeniach wspólników, analizy sprawozdań zarządu z działalności przedsiębiorstwa i informacji z posiedzeń rady nadzorczej przedsiębiorstwa, a także z weryfikacji projektów wieloletnich planów i wniosków o zatwierdzenie taryf. Tylko jedno przedsiębiorstwo w badanym okresie (2015−I kwartał 2017) było kontrolowane jednokrotnie przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska.

W 1/3 skontrolowanych urzędów miast żadnej komórce organizacyjnej ani pracownikowi nie powierzono zadań związanych ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę. W ocenie NIK przyczyniło się to do niedostatecznego nadzoru burmistrzów i prezydentów tych miast nad przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi w zakresie realizowania celów i zadań zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Wnioski

W celu zapewnienia mieszkańcom wody o odpowiedniej jakości, w wystarczającej ilości i pod dostatecznym ciśnieniem NIK wnioskuje:

• do Prezesa Rady Ministrów o:

podjęcie inicjatywy legislacyjnej mającej na celu wprowadzenie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiany polegającej na nałożeniu na organy gminy obowiązku sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów przeznaczonych na realizację zadań gmin, pod inwestycje celu publicznego dla obszarów przestrzeni publicznej, w szczególności infrastruktury wodociągowej;

• do Ministra Zdrowia o:

1. rozważenie możliwości wyłączenia z obowiązku stosowania procedury postępowania, określonej w § 6 pkt 7 lit. a i b rjws2017, dotyczącej wystąpienia okoliczności mogących spowodować zmianę jakości wody, w szczególności jej pogorszenie, przypadków awarii na sieci wodociągowej niewymagających wyłączenia z ruchu odcinka przewodu wodociągowego. Oznaczałoby to zniesienie obowiązku uzgadniania z ppis miejsca, częstotliwości i zakresu badania wody oraz informowania burmistrza lub prezydenta miasta i ppis o podjętych i zaplanowanych przedsięwzięciach naprawczych, w przypadku awarii usuwanej na pracującym przewodzie, pod ciśnieniem, po której wymagane byłoby przeprowadzenie dezynfekcji i płukania przewodu oraz zbadanie jakości wody;
2. ujednolicenie i ujęcie w jednym przepisie wymagań określonych w § 4 ust. 3 pkt 1 oraz § 6 pkt 6 rjws2017, dotyczących miejsc pobierania próbek wody wodociągowej do badań, w celu zachowania przejrzystej struktury aktu prawnego i uniknięcia wątpliwości co do jego interpretacji;
3. wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za pobór próbek wody do badań z miejsc określonych w § 4 ust. 4 pkt 1i 2 rjws 2017 i wykonanie badań;

• do burmistrzów i prezydentów miast o:

1. dostosowanie struktury organizacyjnej urzędu miasta do realizacji celów i zadań związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty obejmujących sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę;
2. zapewnienie odpowiedniego systemu monitorowania i oceny realizacji celów i zadań zbiorowego zaopatrzenia w wodę wykonywanych przez podmioty, którym miasto powierzyło te zadania;
3. bieżące, rzetelne informowanie konsumentów o jakości wody wodociągowej;
4. rzetelne weryfikowanie wniosków taryfowych dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę przedkładanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w celu eliminacji popełnianych błędów prowadzących do zawyżania ceny wody wodociągowej;

• do zarządów przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych o:

1. zapewnienie wykonywania badań jakości wody wyłącznie przez laboratoria posiadające aktualne zatwierdzenie systemu jakości prowadzonych badań wody przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego;
2. stosowanie do uzdatniania wody jedynie materiałów i wyrobów posiadających pozytywne oceny higieniczne państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych;
3. niezwłoczne przekazywanie burmistrzom i prezydentom miast oraz państwowym powiatowym inspektorom sanitarnym informacji o przekroczeniach parametrów jakości wody i planowanych przedsięwzięciach naprawczych wraz z harmonogramem ich realizacji, a także informacji o podjętych i zaplanowanych działaniach w przypadkach wystąpienia okoliczności mogących spowodować zmianę jakości wody, w szczególności jej pogorszenie;
4. bieżące informowanie konsumentów o jakości wody wodociągowej w miejscach prowadzenia wewnętrznej kontroli jakości wody, poprzez zamieszczanie wyników badań wody na stronie internetowej przedsiębiorstwa;
5. rzetelne opracowywanie wniosków taryfowych dla zbiorowego zaopatrzenie w wodę i publikowanie pełnej informacji o obowiązujących taryfach;

• do państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych o:

1. rzetelne uzgadnianie z przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi lokalizacji miejsc poboru próbek wody do badań oraz egzekwowanie wykonania uzgodnionego zakresu badań jakości wody i terminowego przekazywania sprawozdań z badań;
2. niezwłoczne wszczynanie wymaganych postępowań administracyjnych w przypadku stwierdzenia wody nieprzydatnej lub warunkowo przydatnej do spożycia.